内容提要在市场经济条件下，只要财政仍然以货币价值作为分配手段，风险就不可能完全避免。如果不加以防范与规避就有可能导致财政危机的发生，所以分析研究财政风险，探求规避财政风险的办法，使我国财政建立在稳固的基础上是非常必要的。本文将从银行风险向财政风险转移等方面入手分析财政风险的原因，探索财政风险的防范对策。
一、分析银行风险向财政风险转移的原因
财政风险是指因政府财政收支的不确定性导致政府财政难以为继的潜在可能性。它具有潜伏性、波及性、普遍性以及内生性与外生性并存的特点。同时，它又是一个不同于一般经济实体的风险，银行风险、国企风险等最终都可能转化为财政风险。即便是针对财政内部的风险而言，它都存在着由旧体制和银行体制遗留下来的债务风险以及由于各种不明担保而潜在的或有负债等风险问题。
尽管财政风险具有其特殊性，但在现实中，它通常与银行风险紧密相连，两者间存在着一种辩证的、对立统一的关系。财政负责政府资金的筹集与运用，而银行则负责信贷资金的存入与投放，两者在经济活动中存在着千丝万缕的联系。并且，作为市场经济体制中政府实施宏观经济调控的两大杠杆，两者互相影响，彼此促进发展。从各国的实际情况来看，当银行受到体制和经营不善等因素的影响时，它的效益会下降，从而形成不良资产并引发银行风险，于是它会通过使用一定的传导机制将这一风险转嫁给财政。比如，自1997年以来，韩国、印尼、泰国在解决银行破产、冲销坏账等方面就动用了大量预算资金。相反，当财政出现收支矛盾被激发进而形成风险时，它必将波及银行。因此，我们不能片面地仅从银行或财政的角度寻求防范财政风险的原因，而应该将财政与银行因素进行综合考察，探明导致我国潜在财政银行风险或危机的成因，才能寻求根治的良策。
因为我国在过去的几年中，为了化解和防范银行风险，往往采取如下财政性措施，于是这就造成了银行风险甚至银行危机最终落在国家财政上。
一是对国有商业银行注资。1998年3月财政部发行2700亿特别国债，用于补充四大国有独资商业银行的资本金，使其资本充足率达到国际标准，以防范银行风险。该措施极大地扩大了国债规模，但潜藏着财政债务风险。
二是债权转股权。1999年4月以来国家成立了四个银行资产管理公司，作为投资主体，将商业银行与企业原有的部分债权债务关系，转化为资产管理公司与实施“债转股”企业之间持股与被持股、控股与被控股的关系。目的在剥离商业银行的不良债权，以化解银行风险。然而债转股的实施存在着不可低估的、潜在的财政风险。因为资产管理公司接受的是不良资产，其真实价值低于账面价值，在市场上最终实现的价值又低于真实价值，如此发生的巨大亏空只能由财政承担。银行资产管理公司收购不良资产所需要的庞大资金，主要通过发行由财政部担保的公司债券筹集，向国内外银行机构借款筹集或向中央银行申请再贷款。无论是何种融资渠道，最终损失肯定由财政承担。所以，债转股对国家财政的压力很大。
三是中央银行贷款损失。在处理银行机构关闭、破产，或者为了化解银行机构的支付危机中，中央银行往往要损失部分过去的老贷款和增加新贷款支持。这是我国处理银行机构重组的一个特点，因为要财政(特别是地方财政)出钱十分困难，要中央银行出钱相对容易。但实际上中央银行贷款的损失属于中央财政资助。因为某国有商业银行在接受被关闭信托投资公司的资产债务后减免该银行一定期限内应交的中央银行贷款利息，这时实际上接受财政补贴；或者某国有商业银行偿付了被关闭信托公司的外债后，该银行上缴财政的利润减少。
综合上述分析，从某种意义上讲，我国银行风险同财政风险并存，银行风险有财政原因，财政风险又含有银行诱因。所以，银行风险甚至银行危机最终将落在国家财政上。不管政府有没有能力做或者想不想做，一旦银行风险显化或银行危机爆发后，收拾残局的最终包袱都会落在政府财政身上。虽然由谁来收拾银行危机的残局在理论上历来存在争论，然而，事实证明在全面银行危机的情况下，即使利率提得再高也是无济于事，这时必然要求政府直接或间接通过财政来挽救银行机构，以保护公众利益和社会稳定。银行危机的最后损失总是由政府来“托底”，由财政充当“最终贷款人角色”。
二、防范银行风险向财政风险转移的对策
防范和化解财政风险的基本思路应从推动制度变迁着手，按市场经济要求转变政府职能，完善市场机制，深化体制改革，健全社会主义市场经济的融资体系和财政分配机制。
1、按市场经济要求科学界定政府财政与银行之间的融资职责范围
在市场经济中，代表政府的财政只能起补充和配角的作用，财政应是外在于市场经济的角色，而银行的活动，除中央银行的活动具有政府的特性外，商业银行及其他银行机构的活动均以盈利为目的，其活动本身就是市场行为。因而，必须以此为出发点科学界定财政与银行在企业融资方面的职责范围，并落到实处。虽然在这方面早有相关制度和规定，但由于政府职能转变不到位，政企不分，财政与银行、国有企业三者关系始终不清。为此，一方面应考虑：优化企业的外部融资结构，坚持在以间接融资为主的前提下，扩大直接融资的比例；另一方面，商业银行的信贷资金投放应以收益与风险衡量为主要标准，扩大对发展前景较好的国有和非国有企业的信贷支持，以优化银行资源的配置效率，提高信贷资产质量；财政则应对一些政策支持的项目 (企业)予以投资和贴息，以引导投资方向。
2、加快商业银行和国有企业体制改革，理顺银企关系，活化银行信贷资产，增强其搞风险能力。
首先，必须对国企股权进行多元化改造，加强企业内部激励机制。中国银行业的不良资产很大程度上是由于经济转型时期国家(财政)、银行、企业三者的关系处理不当所致。这部分不良资产主要是四大国有商业银行对国有企业的贷款债权及其他违规贷款项目，据统计，包括转移到国有资产管理公司在内的国有银行不良资产达35000亿元人民币，相当于2000年GDP的40％。然而更为严重的问题还在于不良资产的增量上，据权威机构统计，近几年国有商业银行不良资产在以每年2％的速度高速递增。
国企股权进行多元化改造，加强企业的内部激励机制的实现途径有：可以在增量资本股份化进程中以及在盘活存量资本过程中实现股权多元化；也可以通过联合与建立企业集团实现股权多元化以及通过企业接管实现股权多元化。对于国企“三角债”问题，在目前通货紧缩背景下，可考虑央行选择部分绩效好的国企注入货币或与民间投资合作共同注资，并做出相应制度安排，以确保有能力还债的企业清偿债务。这样可以打开债务链，打破企业与企业，企业与银行，企业和财政之间的僵持局面，这实质上是用温和通胀来防化风险。此外，要改善国有企业的内部激励机制，提高国企的经营效率，减少国有企业的经营风险。根据“最优激励机制实际上也就是能使剩余索取权和控制权最大对应的机制”这一经济学基本原理，激励机制主要包括利益激励机制、晋升激励机制和荣誉激励机制。
其次，应该加快商业银行体制改革，按《商业银行法》规定，切实落实分业经营，资产负债比例管理，强化约束机制等改革措施：在对银行信贷资产按风险标准分类并予以有效管理，加大对不良资产存量进行重组与清理的同时，还应积极推进以制度创新为主要内容的国有企业改革，尽快建立健全现代企业制度，搞好公司治理结构的改革，理顺银企关系，使银行与产业企业真正成为市场上具有竞争意识的企业实体，从资产营运效益出发，银行努力寻找值得贷款的企业，企业也可自由选择能够给予贷款的银行，在这种基于效益基础上的相互寻求对象的过程中使信息畅通，以求信贷资源配置效率的提高，尽可能避免新的不良资产的出现，从根本上铲除滋生银行风险的制度土壤。
3、规范财政预算编制提高财政预算的完整性、规范性、透明性，提高财政风险的可预见性
提高财政透明度，有效管理财政风险首先要及时鉴别财政风险，明确区分各类财政风险并尽可能予以量化和及时的披露，提高财政透明度。在我国，政府通过国有银行实施的大量的准财政活动不记录在政府的预算或预算报告中，以此逃避了公众和立法机构的监督，致使财政风险在暗中积累而得不到及时的鉴别和有效的控制，从而进一步加剧了财政风险。所以我国的政府预算应该提高财政潜在风险的可预见度。
首先，我国预算框架中加入或有负债的预算项目的备注附录，专门用于收录和核算或有负债的相关信息，对或有债务的规模做出恰当的估计。并且应该建立起一个处理财政或有负债的法律框架，对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。应该取消自上而下的财政收入增长指令性指标。
其次，应将预算内、预算外资金管理并轨，推行零基预算制度。人民代表大会审议的预算，只是政府收支的一部分，还有相当部分的资金收支游离于预算之外。这种审议和监督也就失去了完整的和实在的意义。随着我国市场经济体制的完善和依法治国进程的加快，社会对财政预算的完整性、规范性、科学性的要求会越来越高。构建公共财政框架，也就必须把建立完整统一的公共财政预算作为重要的改革任务，尽快取消预算外收支，将预算外收支纳入预算内统一管理。只有这样，才能切实集中国家财力，提高市场宏观调控能力，提高社会监督的透明度，进而提高财政防风险的能力。
4、建立财政预警指标体系和财政风险基金，及时防范和控制财政风险
通过分析隐性的因素对财政风险的间接影响程度，如国有企业亏损额及其对财政风险的影响程度；商业银行不良债务额及其对财政风险的影响程度。通过对各个指标的分析及时跟踪财政风险的变化动向，从而能够起到防范未然的作用。此外，还应考虑建立一笔专门的、稳定可靠的、可以逐年延续使用的财政风险基金。
财政风险基金的来源构成可考虑：(1)参照总预备费的提取方法，在财政支出中按一定比例列支；(2)上年度尚未运用的总预备费；(3)其他来源。该风险基金和财政后备基金可共同构筑起财政安全的保护屏障。当然，考虑到偿债风险，避免债务危机，我国也可借鉴国际经验，选择建立国债偿债基金，对债务余额实行最高限额管理。
基金的资金来源可通过：(1)从当年中央和地方财政中提取一部分；(2)国债受益地区财政缴纳一部分；(3)债务资金有偿使用收回的本息等渠道来筹集。
通过建立财政风险基金达到防止财政风险扩散和稳定财政宏观调控效果的作用。
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